謹(jǐn)慎樂(lè)觀 穩(wěn)健發(fā)展——談2013年城投公司發(fā)展思路
[ 字號(hào)：大 中 小 ]發(fā)布時(shí)間：2013-5-7 信息來(lái)源：城建集團(tuán) 瀏覽次數(shù)：9034
諸位城投公司的新老朋友們，大家好。今天，我們各地城投業(yè)內(nèi)精英會(huì)聚于成都，召開(kāi)信息工作會(huì)議，交流城投運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于城投未來(lái)的發(fā)展非常重要。這次會(huì)議給了我靈感，讓我收獲了兩年多來(lái)編撰新書(shū)的名稱(chēng)。本次會(huì)議以精簡(jiǎn)為基調(diào)，而下面的內(nèi)容我也只談大家關(guān)心的重點(diǎn)內(nèi)容，主要從三個(gè)方面來(lái)解讀一下2013年城投公司發(fā)展的工作思路。
一、當(dāng)前形勢(shì)與政策分析
去年年底以來(lái)，中央各部委政策頻出，讓各地政府和城投公司難以把握，下面我們撥開(kāi)迷霧，一同探究當(dāng)前政策和形勢(shì)。首先，我們來(lái)梳理一下近期大家關(guān)注的熱點(diǎn)，主要是如何正確理解中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議精神，如何把握今年貨幣政策和土地政策，如何看待表外融資和影子銀行，以及如何定調(diào)新型城鎮(zhèn)化的政府融資平臺(tái)融資等四個(gè)方面的問(wèn)題。
在宏觀層面，中國(guó)經(jīng)歷了30年的持續(xù)高速增長(zhǎng)。從2010年19號(hào)文出臺(tái)以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度呈現(xiàn)持續(xù)平穩(wěn)降低的趨勢(shì)，基本維持在8%左右，我預(yù)期未來(lái)經(jīng)濟(jì)增速應(yīng)該會(huì)降低至8%以下，經(jīng)濟(jì)的重心也逐漸轉(zhuǎn)移到調(diào)結(jié)構(gòu)上。從社會(huì)總體融資規(guī)模上看，2008年應(yīng)對(duì)金融危機(jī)以來(lái)，社會(huì)總體融資規(guī)模持續(xù)增加，預(yù)計(jì)今年也會(huì)在2012年的基礎(chǔ)上繼續(xù)增加。下面從國(guó)家各部委的角度，分別闡述一下與城投公司相關(guān)的政策和形勢(shì)。
（1）關(guān)注銀監(jiān)會(huì)今年的工作重點(diǎn)
銀監(jiān)會(huì)提出今年要重點(diǎn)防范的三大風(fēng)險(xiǎn)是：信用違約風(fēng)險(xiǎn)、表外業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)風(fēng)險(xiǎn)和外部風(fēng)險(xiǎn)傳染，其中信用違約風(fēng)險(xiǎn)主要是針對(duì)地方政府和城投公司的；表外業(yè)務(wù)的關(guān)聯(lián)風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)質(zhì)上是影子銀行風(fēng)險(xiǎn)；外部風(fēng)險(xiǎn)傳染，因?yàn)楸硗怙L(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)到內(nèi)部，如房地產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)的傳染，這也是銀監(jiān)會(huì)重點(diǎn)要防范的。我們還要看到，中央提出保證符合條件的地方政府融資平臺(tái)正常運(yùn)轉(zhuǎn)，這是中央首次對(duì)于行業(yè)的運(yùn)行狀態(tài)直接提出指導(dǎo)意見(jiàn)，這是個(gè)非常好的信號(hào)。因此，城投公司未來(lái)資金償有很大壓力和風(fēng)險(xiǎn)，但是沒(méi)有社會(huì)上宣傳的那么大，我們應(yīng)該理性應(yīng)對(duì)。
銀監(jiān)會(huì)提出了兩個(gè)措施，其一是總量控制。簡(jiǎn)言之，就是以2012年底信貸余額總量為標(biāo)準(zhǔn)，今年各銀行在年度信貸計(jì)劃不得新增融資平臺(tái)貸款規(guī)模，且融資平臺(tái)貸款余額較2012年末不得增加。其二是名單制管理。明確提出不得對(duì)未納入“名單制”管理的經(jīng)濟(jì)實(shí)體（含2013年內(nèi)新設(shè)融資平臺(tái)）發(fā)放任何形式的，由財(cái)政性資金承擔(dān)直接或間接還款責(zé)任的貸款。此外，就是報(bào)備制，不單是表內(nèi)業(yè)務(wù)，未來(lái)表外融資業(yè)務(wù)也需要報(bào)備。
（2）關(guān)注財(cái)政部今年的工作重點(diǎn)
首先，為了“保民生、保運(yùn)轉(zhuǎn)”，今年的財(cái)政支出壓力依然較大，整體赤字規(guī)模將超萬(wàn)億，赤字率將較去年有所提升。從赤字與國(guó)民生產(chǎn)總值的比例上看，我國(guó)是1.9%，英國(guó)是8.2%，美國(guó)是8.7%，日本是10%。因此，相比發(fā)達(dá)國(guó)家，我國(guó)財(cái)政赤字是相對(duì)較低的。
其次，在收入方面，由于國(guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)存在不確定性，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行也面臨企業(yè)利潤(rùn)下降、稅制改革等挑戰(zhàn)，財(cái)政減收不可忽視，如果不改變目前經(jīng)濟(jì)運(yùn)行下降和稅收體系，我們的財(cái)政收入增長(zhǎng)還是會(huì)下降。財(cái)政部提出用政府財(cái)政支撐融資平臺(tái)的想法很好，但據(jù)我們的觀察，財(cái)政系統(tǒng)對(duì)于城投公司的支持還沒(méi)能真正做到位。
最后，要加強(qiáng)地方政府債務(wù)規(guī)模管理和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，盡快建立地方債的債權(quán)債務(wù)人對(duì)賬機(jī)制、控制新增債務(wù)。特別是今年首次提到的債權(quán)債務(wù)人的對(duì)賬機(jī)制，財(cái)政部希望借助這種方式，進(jìn)一步加強(qiáng)地方政府債務(wù)的管理。
（3）關(guān)注國(guó)土部今年的工作重點(diǎn)
全國(guó)國(guó)土資源工作會(huì)議1月12日在北京閉幕，會(huì)議主題是積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化背景下的土地管理，深入貫徹四部委162號(hào)文。國(guó)土部在部署今年國(guó)土資源八項(xiàng)重點(diǎn)工作時(shí)提及，要優(yōu)化城鄉(xiāng)土地利用格局，積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，既要保障城鎮(zhèn)化發(fā)展合理用地需求，也要防止城市“攤大餅”式外延擴(kuò)張。
堅(jiān)持房地產(chǎn)用地調(diào)控政策不動(dòng)搖，普通商品住房用地供應(yīng)要確保不低于過(guò)去5年年均實(shí)際供應(yīng)，表明了國(guó)家控制房?jī)r(jià)的態(tài)度。同時(shí)，將過(guò)去無(wú)償劃撥土地的做法更改為有償出讓?zhuān)岣叩胤秸亩愂?。此外，以前地方政府可以賦予城投公司土地儲(chǔ)備中心職能，今年以后就很難了。因此，地方政府在土地資源上的騰挪空間被進(jìn)一步壓縮，城投公司獲得土地都需要通過(guò)招拍掛的規(guī)范流程，這增加了城投公司運(yùn)作土地的成本。
（4）關(guān)注2013年經(jīng)濟(jì)金融總體形勢(shì)
首先，要繼續(xù)把握好穩(wěn)中求進(jìn)的工作總基調(diào)。2008、2009采取適度寬松的貨幣政策是為應(yīng)對(duì)危機(jī)；2010年開(kāi)始，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議以及2011年政府工作報(bào)告中已經(jīng)將貨幣政策轉(zhuǎn)為穩(wěn)健，不再是寬松的、擴(kuò)張型的貨幣政策，并提出穩(wěn)中求進(jìn)；2012年底中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議，再次強(qiáng)調(diào)繼續(xù)把握穩(wěn)中求進(jìn)總基調(diào)。
其次，積極推進(jìn)城鎮(zhèn)化。從2002年的39.09%到2012年的52.57%，過(guò)去十年以平均1.3個(gè)百分點(diǎn)的速度遞增。到2020年，我國(guó)城鎮(zhèn)化水平60.57%，達(dá)到中等發(fā)達(dá)國(guó)家水平，這需要在未來(lái)十年之中，持續(xù)不斷地推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)。
再次，保持貨幣信貸總量和社會(huì)融資規(guī)模平穩(wěn)適度增長(zhǎng)。2012年新增貸款8.2萬(wàn)億，今年如果貸款發(fā)放量為9萬(wàn)億，增速為10%以上。需要釋放資金，就會(huì)有2-3次降準(zhǔn)。同時(shí)，通脹壓力依然存在，預(yù)計(jì)本年度CPI將逐步上升，年平均CPI為3.1%（2012年平均CPI為2.7%）。
最后，直接融資比例將穩(wěn)步增加。非信貸社會(huì)融資規(guī)模有望進(jìn)一步增加，達(dá)到3萬(wàn)億元，其中證券化融資（債券、ABS/ABN和股票融資居多）將明顯增加，企業(yè)債券融資量仍將保持高位，而信托融資規(guī)模則可能出現(xiàn)一定下降。
二、目前融資平臺(tái)的主要問(wèn)題
（1）重慶八大投的模式不能照搬。重慶市政府投融資的體制機(jī)制是很多地方政府沒(méi)有辦法模仿的。目前，國(guó)內(nèi)很多縣市照搬照抄重慶模式，一座城市搭建十多個(gè)平臺(tái)，導(dǎo)致整個(gè)縣市幾十個(gè)億的國(guó)有資產(chǎn)分散經(jīng)營(yíng)運(yùn)作，不能發(fā)揮資源集中優(yōu)勢(shì)和政府整體信用放大效果?？梢哉f(shuō)，這種方式只是學(xué)到了重慶模式的皮毛，沒(méi)有學(xué)到精髓。
（2）政府隨意決策和行政性影響大。首先，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)并沒(méi)有想象中那么大。現(xiàn)在很多人總是強(qiáng)調(diào)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，但實(shí)質(zhì)上，中國(guó)政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和融資平臺(tái)負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)，是個(gè)偽命題。按照2011年底統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，我們現(xiàn)在政府債務(wù)是10.7萬(wàn)億，僅占當(dāng)年GDP的40%多，相對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家而言處于低位，況且我國(guó)還處于快速發(fā)展時(shí)期。我認(rèn)為，我國(guó)90%的地方政府融資平臺(tái)，應(yīng)該是擴(kuò)大融資，而不是控制風(fēng)險(xiǎn)的問(wèn)題。未來(lái)地方政府融資，不能依賴銀行信貸，應(yīng)該要擴(kuò)大債券融資規(guī)模，當(dāng)直接融資的規(guī)模達(dá)到融資規(guī)模的70%以上，是比較好的融資結(jié)構(gòu)。
（3）傳統(tǒng)融資思路面臨轉(zhuǎn)化。近期幾個(gè)政策的出臺(tái)，讓很多地方政府和城投公司開(kāi)始思考融資轉(zhuǎn)型的問(wèn)題。要進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)融資向創(chuàng)新融資的轉(zhuǎn)變，需要做好突破政策限制和主動(dòng)適應(yīng)、提高現(xiàn)有資產(chǎn)和資源的利用效率、謀劃建設(shè)、投資、融資、償債等一盤(pán)棋，以及做好債務(wù)規(guī)劃，提高本地區(qū)吸納資金的能力等四個(gè)方面的工作。
（4）城投公司的發(fā)展思路要調(diào)整。通過(guò)政府信用融資的時(shí)代已經(jīng)過(guò)去，要研究低成本、長(zhǎng)期性的資金，特別是證券類(lèi)融資、產(chǎn)業(yè)性投資等方式。此外，要加強(qiáng)防范和抵御償債風(fēng)險(xiǎn)，提高資本經(jīng)營(yíng)水平和能力。更重要的，城投公司要加強(qiáng)自身建設(shè)，集中政府優(yōu)勢(shì)資源，提高資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)效率和管理水平。
三、2013年城投公司的工作思路
（1）理順體制，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型
首先，要重新配置和整合政府的資源和條件。我很高興地看到，現(xiàn)在越來(lái)越多的地方政府開(kāi)始關(guān)注政府資源的整合，逐步打通資產(chǎn)和資源的集中運(yùn)作通道。其次，要重新構(gòu)建城投公司和政府的關(guān)系，就是人、財(cái)、物的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，改變獨(dú)立運(yùn)作、封閉運(yùn)作狀況，構(gòu)建政府各部門(mén)的系統(tǒng)支持和合作。
（2）完善機(jī)制，強(qiáng)身健體
城投公司加強(qiáng)自身能力建設(shè)，需要做好兩個(gè)方面的功課，一是放大信用空間，加大經(jīng)營(yíng)性投入，二是優(yōu)化城投公司內(nèi)部管控和績(jī)效體系。今年李克強(qiáng)總理在答記者問(wèn)時(shí)明確提出，未來(lái)要進(jìn)一步發(fā)揮市場(chǎng)的作用，提升市場(chǎng)配置的調(diào)控能力。對(duì)城投公司而言，就是要以市場(chǎng)為導(dǎo)向，放大政府信用；以市場(chǎng)為引領(lǐng)，加大經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)投入；以持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，謀劃發(fā)展方向，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)布局。內(nèi)部管理優(yōu)化提升，是城投公司始終要堅(jiān)持并需要不斷更新的重要工作，未來(lái)城投公司應(yīng)將具有法人資格的下屬企業(yè)實(shí)現(xiàn)獨(dú)立核算、分別考核，同時(shí)城投公司的服務(wù)對(duì)象為政府和社會(huì)的，要突出公益性和公眾服務(wù)特性。
（3）組合融資解決融資問(wèn)題
在當(dāng)前形勢(shì)下，組合融資是實(shí)現(xiàn)融資破題的必由之路。以往城投公司大部分的資金來(lái)源于銀行貸款，而近兩年信貸政策的收緊，促使我們不得不尋求其他更為復(fù)雜的融資途徑。這種融資轉(zhuǎn)型的過(guò)程會(huì)帶來(lái)工作上的繁復(fù)，但這又何嘗不是建立多元、合理、規(guī)范融資結(jié)構(gòu)的必由之路。具體來(lái)說(shuō)，企業(yè)債券、銀行間私募債券、保障性住房REITs、沉淀資產(chǎn)的售后回租、項(xiàng)目市場(chǎng)化融資、資產(chǎn)證券化、融資租賃等方式，都不失為當(dāng)前融資突破的新選擇。尤其是企業(yè)債券融資，要改變傳統(tǒng)的運(yùn)作模式。以往由券商主導(dǎo)債券融資的模式，實(shí)際上極大地?fù)p失了城投公司的信用空間和資產(chǎn)效率。由專(zhuān)業(yè)的機(jī)構(gòu)作為顧問(wèn)機(jī)構(gòu)牽頭運(yùn)作，可以節(jié)約大量成本。
總結(jié)上述內(nèi)容，今年城投公司要堅(jiān)持“謹(jǐn)慎樂(lè)觀、穩(wěn)健發(fā)展”的工作思路。今年正值中國(guó)現(xiàn)代集團(tuán)十六周年，我誠(chéng)摯邀請(qǐng)城投業(yè)界朋友到現(xiàn)代做客交流。最后，祝愿全國(guó)城投諸位同仁在2013年再創(chuàng)佳績(jī)。
（注：本文根據(jù)丁伯康博士在2013年全國(guó)城投聯(lián)絡(luò)會(huì)成都信息工作會(huì)議上的講話錄音整理完成。）
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